Impactos sociales, territoriales y económicos de los programas de vivienda para sectores de bajos ingresos: el caso de la ciudad de Treinta y Tres

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En el marco de la reforma del Estado, a partir del año 1990 la política de vivienda en el Uruguay, tradicionalmente de corte keynesiano, es sometida a una serie de transformaciones tanto en su orientación como en su organización institucional. Es así que mediante la Ley 16112 del 30 de mayo de 1990 se crea el MVOTMA, a quien le compete la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes de vivienda y la instrumentación de la política nacional en la materia, entre otros cometidos, promocionando las de interés social.

A partir de entonces se establece una estratificación de la población con carencias en materia habitacional según el ingreso del núcleo familiar, así como la determinación de los roles de las instituciones con competencia en la misma: el MVOTMA que asume un rol asistencialista focalizará sus acciones sobre los sectores insolventes, aquellos cuyos ingresos mensuales son menores o iguales a 30 UR, y el BHU quien abandona su rol social para convertirse en una institución financiera más, promoviendo la participación del sector privado en la construcción y el financiamiento de viviendas para los sectores solventes de la población, aquellos cuyos ingresos mensuales son superiores a 60 UR.

Para la franja con ingresos comprendidos entre 31 UR y 60 UR se establecieron programas en conjunto parcialmente subsidiados por el MVOTMA y parcialmente financiados por el BHU.

“Estos cambios suponen por un lado, una lógica de control político de las políticas directamente a cargo del Ejecutivo nacional e indirectamente por el Parlamento nacional; antes el BHU dependía del control del Ministerio de Economía y Finanzas y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, ahora pasa a depender directamente de un Ministerio de Vivienda, lo que supone que el tema de las políticas no se reduce al control del gasto e inversión sino que se amplía a la decisión sobre cómo, en quiénes y de qué forma actuará el Estado. La política de vivienda implica ahora la reconceptualización del rol regulador y productor del Estado frente a una política social, del rol de los privados en la sociedad y del tema de la ciudadanía como fuente de derechos a la prestación de bienes públicos…” (Altaïr Magri: 2002).

Es así que el nuevo Ministerio implementa una serie de programas que cuentan con un altísimo componente de subsidio, el que para los sectores de más bajos ingresos alcanza a más del 90 % del costo de la solución habitacional: en una primera instancia actuando directamente sobre la demanda, es decir otorgándole al beneficiario, capacidad de compra a través de la emisión de certificados de subsidio directo para la adquisición en el mercado de una vivienda nueva o usada, y posteriormente, actuando sobre la oferta, o sea financiando la producción masiva de unidades habitacionales homogéneas, priorizando la cantidad y no la calidad ni las necesidades de la población objetivo, tratando así de resolver la problemática de la vivienda de interés social.

“Para ello se abandona el concepto de solución única, consistente en entregar viviendas terminadas, lo que ha limitado la oferta y dejado fuera del mercado a parte sustancial de la demanda y se adopta en cambio el concepto de abrir múltiples posibilidades de ingresar a un proceso evolutivo de mejoramiento del nivel de vivienda, a partir de una base o núcleo que se pude amortizar con comodidad y admite luego sucesivos niveles de superación” (Plan Quinquenal 1990-1994).

“Las argumentaciones por las que se abandonó la emisión de certificados para la compra de vivienda nueva o usada y retomar la senda de la construcción en vivienda nueva fueron:

  • el escaso retorno de la inversión estatal en subsidios a rentas generales
  • la subida indiscriminada de los precios de la vivienda usada en el mercado
  • la baja de participación del componente construcción en el PBI, en el empleo y como generador de industrias conexas
  • la creciente presión de las Cámaras corporativas para participar
  • la baja visibilidad política de las políticas de vivienda” (Altaïr Magri: 2002).

En efecto, los programas fueron concebidos con un doble objetivo, por un lado mejorar las condiciones de vida de los sectores más carenciados y por ende la reducción de la pobreza, y por otra parte apelar al rol que históricamente ha desempeñado la industria de la construcción y principalmente la construcción de viviendas como factor dinamizante de la economía y generador de empleo.

Los programas se implementaron en todo el territorio y se efectivizaron mayoritariamente a partir de la segunda mitad de la década de los años 90, momento en que la pobreza y la marginalidad en el país comienzan a aumentar tras el descenso que se había registrado en los años anteriores.

El involucramiento del mercado, de las empresas y de los propietarios en las diferentes modalidades permite hipotetizar respecto a la traslación del subsidio hacia los operadores más fuertes del mercado lo que desvirtuaría la finalidad de las inversiones, a la vez que la brecha existente entre la demanda real y la producción de soluciones habitacionales cuestiona la eficacia y sustentabilidad de los programas.

Por otra parte cabe destacar que estos programas son quienes orientaron la producción de ciudad donde la modalidad de licitación llave en mano hace énfasis en la eficiencia económica del mercado y en la máxima rentabilidad.

En general, no parece que se hayan realizado grandes esfuerzos para determinar si estos programas han sido eficaces y según qué criterios.

Cabe preguntarse entonces por una parte si los programas de vivienda para los sectores de bajos ingresos desarrollados por el gobierno central a través del MVOTMA constituyen un instrumento adecuado para disminuir la pobreza, mejorar las condiciones de vida a la vez que dinamizar la economía local, y por otra parte si hay diferencias en los resultados obtenidos entre los programas desarrollados.

La investigación consiste en determinar el alcance que los mismos han tenido en cuanto al logro de sus objetivos para lo cual se realizó una comparación entre dos programas diferentes, la construcción de núcleos básicos evolutivos y la compra de viviendas en el mercado, en tres categorías de análisis: social, territorial y económico.

El estudio se acotó temporalmente al período comprendido entre los años 1990 y 2002, correspondiente al lapso entre la creación del MVOTMA y el agudizamiento de la profunda crisis económica que afectó al país; programaticamente a las soluciones habitacionales dirigidas a la franja con ingresos mensuales del núcleo familiar hasta 30 UR que comprende los conjuntos construidos de NBE, NEM, y a la emisión de certificados de subsidio para la compra de vivienda nueva o usada en el mercado; y territorialmente a la ciudad de Treinta y Tres, por presentar una serie de características que hacen propicio el estudio, entre las que se destaca la inexistencia de asentamientos irregulares, y otros programas dirigidos a la misma población objetivo, por lo que la demanda de vivienda para los sectores de bajos ingresos es atendida únicamente por el MVOTMA.

Acceso a la versión digital de la tesis en el PORTAL COLIBRÍ

Código en Biblioteca Centenario: TM-OTDU 006

Publicado por | 17 de octubre de 2016 - 18:25 | Actualizado: 7 de junio de 2024 - 20:08 | PDF